食鹽專營歷史可追溯到2600多年前齊國時期，並在之後朝代更迭中強化。新中國也實行食鹽專營制度，但隨著社會經濟的發展，這種壟斷專營體制也暴露出問題。2017年1月1日，國務院印發的《鹽業體制改革方案》正式實施，國家對食鹽專營制度進一步完善。
《小康》記者 麥婉華
食鹽，是人類重要的食材、調味料，被稱為百味之首，食肴之將。在中國的地理分佈上，東部出海鹽、中部出井鹽、西部出湖鹽，因鹽而興的城鎮貫穿東西南北。江蘇鹽城、四川自貢、山西運城分別是海鹽、井鹽、湖鹽的代表。
乍看之下，一顆顆晶瑩的鹽如此渺小，卻對人們的生活甚至國家都非常重要。其中，食鹽專營制度是中國自古以來對食鹽進行管理、銷售的重要方式之一。
2016年5月5日，國務院印發了《鹽業體制改革方案》（以下簡稱“《方案》”），對推進鹽業體制改革做出總體部署，明確了改革的指導思想、基本原則和主要任務。2017年1月1日，《方案》正式實施。
其中，《方案》提出了價格放開、流通銷售鬆綁等方面。此次鹽改是否意味著食鹽專營制度退出了歷史舞臺？國家發改委體改司巡視員王強表示，此次改革是在食鹽專營制度基礎上推進的供給側結構性改革。食鹽生產和銷售的準入門檻並沒有放開。
那麼，食鹽專營制度究竟在中國歷史上經歷了什麼變遷？對中國的鹽業有什麼影響？本次鹽改將給中國鹽業帶來怎樣的變化？
食鹽專營歷史源遠流長
說到食鹽專營制度，其歷史可謂源遠流長。四川省自貢市鹽業歷史博物館副館長程龍剛向《小康》記者介紹，關於歷史上的食鹽專營制度，最早可以追溯到2600多年前，春秋戰國時期的齊國。當時的齊國有一宰相名為管仲，他首創鹽政大法——《正鹽筴》，這是中國首部鹽業法典。管仲對鹽實行“官山海”的國家專賣政策。
“‘官山海’當中的‘山海’意思是自然礦物，這當中最重要的就包括了鐵和鹽。以鹽為例，鹽的生產以老百姓為主，然後官府進行收購、運輸和銷售。官府寓租稅於鹽價之中，以增加國家收入。”程龍剛說。
在漢初，中國推行“與民休息”的政策，開放鹽禁就是其中的一項重要內容。但到了漢武帝時，長期的對匈奴的衛國戰爭致使國庫日漸空虛。始元六年（西元前81年）二月，霍光以昭帝的名義下詔，召集各郡國專家60餘人，召開了著名的“鹽鐵會議”。“這次會議重要性在於，它繼續強化了食鹽專營制度。”程龍剛說。
到了唐代中期，特別是安祿山之亂後，唐代朝廷財政赤字，於是食鹽國營又被提上了日程。但唐中期後的食鹽國營制度，和以前有很大不同，叫做“榷鹽法”。榷鹽法是指食鹽國家專賣制度，由以前的官運、官銷制改為就場專賣制。也就是說，鹽民生產食鹽，政府低價買來，再高價賣給商人，由商人運輸到政府指定經銷店販售。這樣，政府不但控制了食鹽的貨源，也掌握了食鹽的批發環節。
“明代，朝廷對食鹽的管理制度則是採用開中法。”程龍剛說，開中法主要指的是鼓勵商人運輸糧食到邊塞，然後讓他們換取鹽引﹐並給予販鹽專利的制度。因此，開中法實質上是以力役和實物向明王朝換取食鹽專賣權。
而清朝的食鹽專營制度是專商引岸制。清政府賦予一些商人食鹽壟斷權，商人因之獲利，國家只對鹽商進行管理和徵稅，從而使財政得到保證。程龍剛說：“總結起來，專商引岸制就是‘產有定廠、運有定商、銷有定地’。古代的食鹽專營制的模式其實都有多多少少的不同，但它們的發展為現代的食鹽專營制度打下了基礎。”
鹽業改革曾六次“流產”？
那麼新中國成立後，食鹽的專營制度又是如何？1996年5月27日，國務院發佈了《食鹽專營辦法》，本辦法再次完善和加強食鹽專營制度。目前，中國食鹽由中國鹽業總公司以及其旗下的各級鹽業公司專營，就是遵循此辦法實行。食鹽的生產、批發和儲運由政府指定，價格也由各地政府相關部門制定。
經過了多年的實施，食鹽專營制度也開始出現各種問題。國家發改委經濟體制綜合改革司巡視員王強表示，我國鹽業體制主要特點是食鹽專營，這有歷史的原因，包括需要進行食鹽加碘。過去食鹽供給能力差，以及保障偏遠地區的碘鹽供應等考慮，也取得了一定的成績，但隨著經濟社會的發展，這種壟斷專營體制也暴露出弊端。因此，對鹽業體制進行改革勢在必行，要逐步實現鹽業專營化向市場化的平穩過渡。
王強說，弊端主要表現在三個方面。一是壟斷體制，推高鹽價，食鹽結束流通環節到消費者手裡的時候價格已經大幅增加，極大影響了消費者福利和消費者選擇權。二是對行業發展有很大影響，壟斷專營體制抑制市場活力，整個行業的規模和效率都沒有得到充分的發揮，甚至導致不同地區出現吃鹽難問題，也損害了生產者的利益。三是相關國企低效經營，導致腐敗等問題。效率低下，好指標技術創新不足，品質差，尋租等壟斷體制的問題都出現在這個行業內，需要改革。
事實上，關於鹽業的改革早已啟動，只是進展不大。據統計，從2001年起，國家曾制定過6次鹽業改革方案，試圖攻破鹽業專營的堡壘，但均以失敗告終。
2001年3月，原國家經貿委鹽業管理辦公室提出主張廢除和修改過時的管理條例和專營辦法，實行政企分開。從2001年下半年開始有關部門對鹽業體制進行調研，但此舉遭到鹽業既得利益群體極力反對，加之國家經貿委撤銷，種種因素干擾，鹽業改革就此擱置。
2003年，恰逢SARS（非典）爆發，搶鹽風潮直接影響了鹽業改革的行程。另外，由於國務院機構改革，鹽業管理職能劃歸給國家發改委工業司，改革方案再度擱淺。
2004年，國家修訂鹽業管理條例，第三次鹽業體制改革開始。同年7月29日，《鹽業管理條例（完善修改稿）》由中國鹽業協會完成並轉交給國家發改委。可方案最終未公佈。
2006年，受發改委工業司、體改司委託，國家發改委經濟體制與管理研究所“我國鹽業體制改革研究”課題組到多地調研。但由於2008年3月國務院大部制改革後，發改委工業管理職能劃歸給工信部，鹽業體制改革工作遭遇第四次擱淺。
2009年，時任國務院總理溫家寶作出的《政府工作報告》中提出要加快鹽業體制改革。同年4月，由國家發改委牽頭，聯合工信部等部委成立了鹽業體制改革領導小組，確定在廣泛調查和深入研究基礎上制定了鹽業體制改革方案初稿。但最終，第五次鹽改方案仍然擱淺。
第六次提出鹽業改革是在2011年。當時，國家發改委經濟體制與管理研究所鹽改課題組指出，食鹽專營體制改革是我國鹽業體制改革的中心環節。但是，因為受到既得利益者的反對，社會各界翹首以待的鹽改仍然沒有成功。
完善食鹽專營，啟動市場活力
經歷上述6次的鹽業改革敗局，本次的鹽業專營體制改革可謂備受期待。
首先，改革的一個重要部分是開放鹽產品價格。過去，食鹽是由政府定價，今後，食鹽價格由企業根據生產經營成本、食鹽品質、市場供求狀況等因素自主決定。“這是符合市場運行規律的措施。”程龍剛說。
其次，對食鹽生產企業和食鹽批發企業來說，更關鍵的在於允許現有食鹽定點生產企業進入流通銷售領域，食鹽批發企業可開展跨區域經營。改革之前，食鹽生產企業生產的食鹽只能賣給食鹽批發企業。改革後，生產企業作為真正的市場主體可以確立自己的品牌和價格，省級食鹽批發企業可跨省經營，省級以下食鹽批發企業可在本省範圍內開展經營。
程龍剛說：“過去，食鹽的生產企業只擁有生產權，而沒有食鹽的銷售權。但是，這次的改革打破了這個慣例，食鹽生產企業可以銷售食鹽。而且，本次改革給了食鹽生產企業更廣闊的空間，允許企業跨區域銷售，這就徹底地顛覆了過去的專商引岸制度。總的來說，本次鹽業改革可總結為‘完善食鹽專營，啟動市場活力’。”
但是，這並不代表食鹽生產和銷售的準入門檻完全放開。《方案》明確，不再核准新增食鹽定點生產企業，確保企業數量只減不增。同時，以現有食鹽定點生產企業和食鹽批發企業為基數，不再核准新增食鹽批發企業。因此，任何未取得食鹽定點生產許可證、食鹽批發許可證的單位、個人，從事食鹽生產、批發業務的均屬於無證違法經營。
為何強調“只減不增”？王強表示，主要考慮還是“穩定”。如果當下完全放開市場，大量企業湧入，監管還無法立馬跟上。“食鹽的民生敏感度高，先讓食鹽生產、批發企業內部來競爭，更有利於平穩過渡。”王強說。
截止至1月3日，發改委、工信部已批復北京等31省（自治區、直轄市）鹽業體制改革實施方案。發改委披露的函件顯示，兩部委要求“鹽業主管機構或食鹽安全監管機構的行政職能與鹽業公司未分離的，2017年6月30日前要編製完成省級鹽業監管體制改革方案，2017年12月31日前要實現分離”。
保持現有經營秩序穩定過渡
《小康》記者從國家發展改革委工作人員王鵬處獲悉，為貫徹落實《國務院關於印發鹽業體制改革方案的通知》精神，進一步加強食鹽管理，工業和資訊化部辦公廳、國家發展改革委辦公廳於2016年12月19日發佈了《關於加強改革過渡期間食鹽專營管理有關工作的通知》（以下簡稱《通知》）。
在2017年1月1日至2018年12月31日的改革過渡期內，《通知》從新型食鹽供給側改革專營分銷管道的新模式、嚴格規範食鹽專營產銷許可證書、明晰跨區域批發的食鹽儲備責任、支援產銷企業網上銷售食鹽作出四條明確的政策規定，並對食鹽定點生產企業進入市場銷售給予了提前備貨的運輸許可支援。
從關於食鹽企業銷售管理的措施中可見，凡是鹽業公司在2016年5月5日以前委託的管道及以後續簽協議的屬於現有管道。
鹽業專家認為，這充分體現了老人老政策、新人新規矩的過渡期間用傳統辦法解決歷史遺留問題的務實措施，包括原有“受委託代銷食鹽的個體工商戶、代購代銷店”和推進食鹽流通現代化“目標食鹽供應鏈”發展的轉配點、轉代批點，保持現有食鹽經營秩序穩定過渡的特殊措施。
另外，對於支援產銷企業網上銷售食鹽方面，“食鹽電子商務”、“食鹽銷售”除B2B 直批外，一般意義上還要限制網上食鹽銷售的B2C零售。
《通知》明確表示，食鹽批發企業可以開展食鹽電子商務，並參照《網路食品安全違法行為查處辦法》要求，將營業執照及其他資質證書正本掃描件置於電子商務網站首頁的醒目位置並標明銷售區域範圍。但是，無食鹽批發許可資質的企業和個人不得開展食鹽電子商務。
改革後食鹽品質將大提高
那麼，鹽業改革之後，對食鹽相關企業以及普通消費者都將有哪些影響？王強認為，鹽業專營企業首當其衝的會受到影響，對政策保護依賴過重的企業無疑將是重磅一擊。行業會經歷一輪洗牌，一些產銷一體、跨區域經營、具有資源品牌技術優勢的大企業會脫穎而出。
“本次鹽業體制改革放開了食鹽價格、允許鹽業生產企業進入流通銷售領域等措施，實際上是為原本的鹽業市場引入了競爭的機制，特別是對鹽業生產企業來講是一個利好消息。在這種情況下，鹽業生產企業在進一步發展鹽業科技和降低食鹽成本方面將更加積極。並且，鹽業生產企業會將全力樹立自己的品牌。”程龍剛說。
據瞭解，改革也將加速鹽企的兼併重組，最近中國鹽業總公司與天津市長蘆鹽業總公司、河北省鹽業專營集團公司就共同組建了跨區域、產銷合一的鹽業企業。但這當中也有某些省份的鹽企欲與其他省份鹽企進行整合時受到阻撓的。2016年7月13日，雲南能投與貴鹽集團、廣西壯族自治區鹽業公司初步達成資產重組意向。但由於貴州省政府不同意貴州鹽業（集團）有限責任公司與雲南能投的資產重組方案而擱淺。
程龍剛認為，眾多鹽業企業意識到未來發展必須擁有先進的生產技術和良好的企業品牌。因此，企業與企業之間才抱團取暖，實行規模化、集約化的發展。這樣的做法對製鹽業來講是一個良好的發展趨向。以後，這些大的鹽業集團更能在市場洪流中經受住考驗。
而對於普通消費者來講，關注的問題則是：鹽價會不會漲？中國鹽業協會科技資訊委員會主任進階經濟師胡紅江向《小康》記者表示，放開食鹽價格後鹽價預計將保持基本穩定。
截止2015年，我國鹽生產能力超過1.1億噸，實際產量達到8876萬噸。其中，食鹽定點生產企業年產能約4800萬噸，食鹽年需求僅約1000萬噸，供過於求的市場格局是食鹽價格維持較低水準的客觀保證。
胡紅江認為，我國鹽資源儲量豐富，完全能夠保障持續生產的需要。以目前鹽的產能、產量和資源分佈狀況，要保證占比僅為10%的食鹽供應和價格穩定，完全沒有問題。而且，經過市場競爭，食鹽生產和流通費用大幅度降低，能夠保證食鹽價格穩定。
邊遠貧困和邊疆民族地區的運輸成本較高，那麼當地群眾所購買的食鹽會不會因此缺少或價格更貴？胡紅江表示，省級衛生計生部門負責劃定邊遠貧困碘缺乏地區，在供應碘鹽上繼續給予幫扶；各地可根據實際情況，靈活選擇政府補貼運銷費用或直接補貼貧困人口等方式，保證邊遠貧困地區和經濟欠發達的邊疆民族地區人口能夠吃得上、吃得起合格碘鹽，並建立與社會救助標準、物價掛鉤的聯動機制，及時調整保障標準。
“當然，我們也必須看到，鹽業體制改革後，在普通食鹽保持低價的同時，面向細分市場的高端食鹽、特色品種鹽會出現不同階梯的較高售價。鹽價的分化有利於滿足不同層次消費需求，有利於企業提升科技創新能力，有利於打造世界一流品牌，有利於培育具有核心競爭力的鹽業企業。”胡紅江補充道。
編輯/陳遠鵬
(來源:《《小康》中旬》 2017年2月)
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