預案明確，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則，省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。
文/劉紅霞
11月14日，又一關於地方債的重磅檔出臺。
國務院辦公廳對外發佈《地方政府性債務風險應急處置預案》，明確我國將把地方政府性債務風險事件劃分為四個等級，實行分級回應和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計畫。那麼什麼是財政重整？財政重整到底怎麼整？
地方債，中央“不救助”
財政部有關負責人介紹，這一未雨綢繆的制度安排是落實預演演算法規定、進一步加強地方政府性債務管理的有力舉措，也是防範財政金融風險的關鍵政策儲備。
預案規定，根據政府性債務風險事件的性質、影響範圍和危害程度等情況，風險級別劃分為I級（特大）、II級（重大）、III級（較大）、IV級（一般）四個等級。市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10％的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10％的，必須啟動財政重整計畫。
根據預案，地方政府實施財政重整計畫必須依法履行相關程式，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，通過清繳欠稅欠費、壓減財政支出、處置政府資產等一系列短期和中長期措施，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。
預案明確，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則，省級政府對本地區政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。
同時，對地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務、存量或有債務、新發生的違法違規擔保債務等不同債務類型，將實施分類處置，實現債權人、債務人依法合理分擔債務風險。
預案還提出，發生IV級以上地方政府性債務風險事件，應當適時啟動債務風險責任追究機制。省級政府應當將地方政府性債務風險處置納入政績考核範圍。屬於在本屆任期內舉借債務形成風險事件的，在終止應急措施之前，政府主要領導同志不得重用或提拔；屬於已經離任的政府領導責任的，應當依紀依法追究其責任。
世界各國通常類似做法
財政部有關負責人介紹，財政重整指的是債務高風險地區在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，依法履行相關程式，通過實施一系列增收、節支、資產處置等短期和中長期措施安排，使債務規模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態。對債務高風險地區實施財政重整，是地方政府債務應急處置的重要內容，世界各國通常會採用類似做法。
以美國為例，2011年，俄亥俄州曼斯費爾德市地方政府進入財政應急狀態並開始實施財政復甦計畫。主要手段包括將個人所得稅提高0.25％、減少公務員節假日工資及帶薪病假、減少公車使用、處置森林資產等。1994年，加利福尼亞州奧蘭治縣也採取過一系列的財政重整措施，包括裁減2000餘名公務人員、壓縮固定資產投資和削減公共服務專案等。8個月後，奧蘭治縣政府債務應急處置取得成功，逐步恢復正常運行。
下大工夫“開源節流”
此次國辦預案明確規定了“中國版”地方政府財政重整計畫的內容。
啟動財政重整計畫後，為償還債務本息，地方政府首先要加大清繳欠稅欠費力度等，拓寬財源管道。這並不是說要新增稅、亂收費，而是要確保應收盡收。除法律、行政法規和國務院規定的財稅優惠政策之外，地方政府可以暫停其他財稅優惠政策，危機解除後再恢復。
“開源”的同時，地方政府還要下大工夫“節流”。
預案規定，財政重整期內，除必要的基本民生政策支出和政府有效運轉支出外，視債務風險等級，本級政府其他財政支出應保持“零增長”或者大力壓減。具體涉及以下幾個方面：
一是“三不一退”，即不得新批政府投資計畫，不得新上政府投資專案，不得設立各類需要政府出資的投資基金，已經設立的應當制定分年退出計畫並嚴格落實；二是“削減經費”，包括實行公務出國（境）、培訓、公務接待等專案“零支出”，大幅砍掉政府諮詢、差旅、勞務等各項支出；三是“縮編裁員”，即機關事業單位暫停新增人員，必要時採取核減機構編製、人員等措施；四是“清理補貼”，即暫停地方自行出臺的機關事業單位各項補貼政策，清理各類對企事業單位的補助補貼。
“填不了坑”，怎麼辦？
另外，地方政府還得暫停土地出讓收入各項政策性計提，土地出讓收入扣除成本性支出後應全部用於還債。
根據預案，財政重整“工具列”還包括處置政府資產。地方政府指定機構統一接管政府及其部門擁有的各類經營性資產、行政事業單位資產、國有股權等，結合市場情況予以變現，多管道籌集資金償還債務。
如果以上措施加起來仍然“填不了坑”，地方政府可以申請省級政府臨時救助，手段包括代償部分政府債務、減免部分專項轉移支付配套資金等。但是，財政重整計畫結束後，省級政府可以決定是否收回相關資金。
此外，一旦啟動財政重整計畫，相關市縣政府涉及財政總預算、部門預算、重點支出和重大投資專案、政府債務等事項，在依法報本級人民代表大會或者其常委會審查批準的同時，還必須報上級政府備案。上級政府對下級政府報送備案的預算調整方案要加強審核評估，認為有不當之處需要撤銷批準預算的決議的，應當依法按程式提請本級人民代表大會常委會審議決定。相關市縣政府還應當實施中期財政規劃管理，嚴格做好與化解政府性債務風險政策措施的銜接。
編輯/張玉榮
(來源:《《小康》中旬》 2016年12月)
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