公辦養老機構機制死、運營不靈活，“已經走入死胡同”，“公建民營”試點順勢而生，如何捋順政府與民間資本的關係，如何真正實現老有所養，如何確保公正公平……都將是新養老模式的一次投石問路
文｜《小康》記者 郭煦 北京報導
金融街銅光胡同，位於北京西南二環以內，在這塊寸土寸金的地界上，一幢精緻的三層樓內卻運營著一處老齡公寓。與傳統養老院不同的是，金融街老齡公寓一方面享受著政府提供的硬體和各項政策優惠，另一方面社會力量成為了該公寓的運營主體。
目前國內的養老院呈現出明顯的兩極分化：公立養老院一床難求，弊端也頗多；民營養老院則受制于高昂的成本，在溫飽線徘徊。
2013年底，公立和民營的力量合二為一終於成為現實。民政部在《關於開展公辦養老機構改革試點的通知》中明確要求，公辦養老機構特別是新建機構應當逐步通過公建民營等方式，鼓勵社會力量運營。
在此背景下，2014年，金融街老齡公寓應運而生。公寓由金融街街道辦事處興建，儆堂集養老服務（北京）有限公司運營，屬於典型的“公建民營”性質。
據介紹，公寓建築面積達3000平方米，目前，公寓共有床位102張，並且按自理、半自理及非自理嚴格劃分區域。自理老人每月的費用在4000元左右，不能自理的老人每月費用則為5500元左右，對比業內同等情況，公寓的收費較為合理。
公寓的房租、水電燃氣費等均由街道承擔，開業初期的硬體設施及裝修也一併由街道負責。運營方需要承擔的則是人工成本以及設備設施的維護及修理費用。目前收支基本平衡。
“公建民營”試點鋪開
近一年來，北京市“公建民營”養老機構試點應運而生。
2015年10月21日，北京首家大型“公建民營”養老院——北京一福壽山福海養老服務中心開業運營，主要接收物件為優待服務保障物件和市內其他社會老年人兩大類，其中失能或80週歲以上的老年人優先。據瞭解，該院最低床位費為1900元/月，餐飲、護理費大約在4000元/月至5000元/月左右。
北京一福壽山福海養老服務中心坐落于北京大興區龐各莊鎮，佔地面積28381平米，建築面積33035平米，設置養老床位648張，其中完全失能區202張床位，失智區174張床位，高齡半失能區272張床位，護養型床位達100%。按照“醫養結合”模式，內設二級老年康復醫院，醫療床位40張，醫療資源還將輻射至鄰近鄉鎮。此外，在老人居住區域也設立小型醫療室。
北京市民政局局長李萬鈞在2015年8月做客“市民對話一把手”訪談節目時介紹道，推動公辦養老院民營化的直接原因是，公辦養老機構機制死、運營不靈活，“已經走入死胡同”。部分市中心的養老院“一床難求”，有的甚至“排一萬多人”；但與此同時，部分郊區的鄉鎮養老院則有大量床位空置，導致整體的入住率僅達60%左右。
記者瞭解到，北京市屬公辦公營養老院在去年選擇試點進行民營改革，全市215家公辦養老院除保留一部分專門服務特定養老物件外，其他的都將逐步實現民營。北京市先後出臺了《北京市養老機構公建民營實施辦法》、《北京市公辦養老機構入住及評估管理辦法》和《北京市公辦養老機構收費管理暫行辦法》。
據北京市民政局副局長、新聞發言人李紅兵介紹，改革後的公辦養老院將優先接收政府供養保障物件、困境家庭保障物件、優待服務保障以及失獨家庭中的失能或70週歲以上老年人。空餘床位再接收社會上其他高齡、失能老人。公辦養老院的收費將按成本核算，對不同服務物件分類收取。
《北京市公辦養老機構入住評估管理辦法》規定，申請入住公辦養老機構的人包括“政府供養保障物件、困境家庭保障物件和優待服務保障物件”，同時，該辦法也提出“計畫生育特殊困難家庭中的失能或70週歲以上老年人，可參照困境家庭保障物件或優待服務保障物件申請服務”。民政局相關負責人解釋，這主要是對失獨家庭給予養老上的優待。
所謂“公建民營”，是指政府通過承包、委託、聯合經營等方式，將政府擁有所有權但尚未投入運營的新建養老設施運營權交由企業、社會組織或個人的運營模式。
據介紹，實施“公建民營”的養老機構，可由所有權方以公開招投標方式，選擇具備相關資質的企業、社會組織或個人作為運營方；也可在所有權方主管部門的監督指導下，採取品牌機構連鎖運營的方式，直接選擇具有廣泛影響力和品牌效應的養老服務企業、社會組織作為運營方，保證服務品質和效益。
“未來公辦養老機構將以上述四類人作為服務物件。”李紅兵說，這一改革主要為瞭解決公辦養老機構的排隊問題。“政府應該是做最難做的事，政府的錢要用來解決最難解決的問題”。
《北京市養老機構公建民營實施辦法》同時規定，公辦養老機構民營後同樣承擔政府基本養老服務保障職能，以合同方式，約定不少於20%的床位用於接收基本養老服務保障物件。在此基礎上，其他空餘床位可接收其他失能或高齡老人。失能或高齡的社會老年人申請養老機構將主要按照屬地劃分，“就是按照戶籍所在區縣進行申請，接收完京籍老年人之後還有空餘床位，這些養老機構可以接收非京籍老年人。”
根據民政部門的測算，北京全市需要由政府兜底供養的四類保障物件總共在2萬人左右，而公辦養老機構將可為這類人群提供至少4萬張床位。民政局相關負責人介紹，符合條件的申請人入住公辦養老機構將不再需要排隊輪候。
“公建民營”的契機與隱憂
在促進養老產業發展方面，政府一方已經鋪好路、架好橋，而社會資本一方要做的就是如何有效合理地進行運營。金融街老齡公寓在運營層面著實下了不少功夫，除了對常住于此的老人進行細緻入微的照護之外，公寓方面還提供日間照料服務，針對的正是每週需要1-2天短期照護的老人。
“公建民營”模式解決了養老行業普遍存在的兩大難題。有分析認為，該模式大大促進了民營資本進入養老市場的積極性。另一方面，由於政府起到督促和考評作用，運營方必須把更多的精力投入在養老服務上，從而形成市場層面的良性競爭。
但該模式也著實存在不少隱憂。儘管被定性為公益屬性，但由於缺乏相應的監管，目前仍存在著個別收費過高的現象，並且也沒有完全履行政府方面提出的供養責任。此外，作為老城區內的養老機構，也面臨城市功能核心區由於城市發展較早、人口密集、空間狹小等因素所帶來的巨大挑戰。
郊區的一些“公建民營”養老機構也沒那麼“紅火”。
位於懷柔城區的“滿懷柔情”是北京最早一批公辦養老機構中實現“公建民營”的區級養老院，共7層、188張床位。2013年8月，艾志東通過公開競標入選成為滿懷柔情負責人。
滿懷柔情養老院從一層大廳的中國紅色福壽牆到供老人娛樂使用的三角鋼琴，從每層都設有的多功能廳活動室到可同時容納160人就餐的老年餐廳，顯然，艾志東力爭把養老院裡的每一個細節都做到精益求精。但即使如此，兩年來入住的老人僅有20餘人，入住率不足20%。
對此，艾志東分析，首先，民辦養老機構是市場定價，比如滿懷柔情養老院的平均收費標準是每位老人每月約4000元，但據統計，北京退休人員的平均工資水準為3500多元，硬體設施好、護理貼心專業的機構價格與老人的購買能力之間存在著客觀矛盾。
其次，長期以來老人們對於公辦養老機構信任度相對較高。
艾志東說，政府提出養老機構民營化，初衷是為了鼓勵和支援民辦養老機構，而且目前對民營養老院在用地、建設等硬體方面確實有不少支援政策，但公辦與民營的養老機構雙軌制，使得政策在具體執行過程中也存在種種不平等。
對於如何解決民辦養老院的困境，民營養老院負責人張先生表示，目前大多數民營養老院都是租地或租房修建起來的，經營者手中不掌握產權證就無法貸款融資，最終大都只能以其他產業的收入來支援養老院運營，這樣十分不利於養老院的長期持續發展。“希望政府能對民營養老院給予一定的融資政策，如通過租賃抵押或小額貸款等方式使民辦養老院資金良性運轉起來”。
也有許多老人擔心，養老的運營交給市場以後，價格就會水漲船高，中低收入家庭難以負擔。因為此前有報導稱，“公建民營”過程中，一些民營機構收取高額費用。公辦養老機構的主要功能是為三無老人、五保老人提供兜底保證。在“公建民營”過程中，如何不被看做是“甩包袱”、如何保證其“不走形”是未來需要解決的問題之一。
政府在選定民營機構過程中，如何做到公平公正，而不是將公建民營視為牟利的機會？中國社會福利協會副會長方嘉柯認為這事關公建民營改革不違背初衷的關鍵，政府在招標過程中，應該做到公開透明。大多數地方政府還是會選取條件好、能提供優質服務的民營機構來運營。
“公建民營”路漫漫
2016年9月6日，民政部、發改委聯合發文，要求開展以“公建民營”為重點的第二批公辦養老機構改革試點工作，主要任務包括擴大“公建民營”範圍；豐富“公建民營”實施方式；發揮“公建民營”機構作用；提升“公建民營”規範化水準；加強“公建民營”機構監督管理；完善“公建民營”配套措施；穩步推進公辦養老機構轉企改制。
政府辦養老院應該承擔對真正需要的老人的兜底作用。而鄉鎮養老院雖是公辦，但各方麵條件較差，服務能力不足，他們主要進行“公建民營”的體制改革。
養老事業“公建民營”的改革思路，同時解決了兩大難題。首先“公建民營”將民營養老機構最為頭疼的購房租地成本一攬子兜底。這也是第一批試點的一大變化，不再對進行民營的公建養老機構收取租金，改為留存風險保證金和管理髮展資金，也就是說將養老機構的盈利轉化為繼續支援養老機構的改善和發展。
但在此過程中，如果回到養老事業由政府包乾的計畫經濟模式，就不可避免地會產生效率低下、服務意識和水準差等一系列弊端。從政府職能定位來看，政府要從養老市場中退出來，應該更多地在政策、金融、管理、標準、評估方面來支援民營養老機構的發展。值得注意的是，“公建民營”模式無形中降低了社會力量進入養老行業的門檻。如養老服務機構的基本建設已由政府投資建好，社會經營者的前期投入不必太大；機構的相關經營手續政府已經辦妥或者可以協助辦理，社會經營者的運營成本大大降低。改制後，養老服務機構在經營上相對獨立，由過去依賴政府轉向依靠市場，從而調動了經營者的積極性。對於辦好“公建民營”養老院，還需要根據各地不同環境，探索相應的運行模式，促使負責經營的民營養老機構加大競爭力度，提升自身的專業服務品質，從而達到優勝劣汰、為老年人提供優質服務的目標，讓公平與效率得以雙贏。此外，有專家表示，在商業性方面，民營機構要依靠優質服務提高入住率，並且有關部門也要積極創造條件為養老院提供社會化的配套服務，減少其運營成本，適當增加其利潤。
縱然公辦養老機構向“公建民營”的華麗轉身，一系列設計精良、保障有力的法律、法規和標準、規範，一套實現無縫對接的檢查監督機制，對養老機構的“公建民營”制度達到設計者的預期效果至關重要，但現在的情況仍是，火車開出去了，軌道還沒鋪好。
在“公建民營”運行過程中，收費標準問題仍需論證。 中國社會科學院經濟研究所公共政策研究中心朱恒鵬認為，收費、盈利及補貼等細節問題都應該有統一明確的規定，否則“公建民營”還會延續目前公平性差、服務物件出現偏差、可操作性差等問題。
“公建民營是個順勢而生的好政策，關鍵是如何將其做好。”央視主筆王志安認為，“公建民營”過程應該接受社會公眾的監督，建立公開機制，引入協力廠商機構，加強評估環節建設，確保“公建民營”公平公正。
(來源:《《小康》下旬》 2016年11月)
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