深化農村土地制度改革，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，是繼家庭承包制後農村改革的又一大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善。隨著城鎮化的推進，每年將會有6000萬畝左右的土地需要流轉，如果全部實現，將會給農民帶來2萬億元的財產性收入
文｜《小康》記者 劉源隆
30多年前，家庭聯產承包責任制讓中國億萬農民有了土地的使用權，為農村經濟的繁榮發揮了巨大作用。但時至今日，這種過於零碎的土地經營模式已不能適用現代農業的發展。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”，“扶持發展規模化、專業化、現代化經營”。
家庭聯產承包責任制，使土地的所有權歸集體所有，賦予農民土地經營權，但卻禁止土地經營權出讓或轉租。這將幾億農民束縛在土地上。隨著大量農民工進城，造成大量土地拋荒。因此，允許經營權流轉則成了發展規模化農業必須解決的政策問題。
2015年11月，中辦、國辦印發了《深化農村改革綜合性實施方案》，提出要深化農村土地制度改革，要健全耕地保護和補償制度，要完善和拓展城鄉建設用地增減掛鉤、“地票”等試點，推動利用城鄉建設用地增減掛鉤政策支援易地扶貧搬遷。
2016年8月30日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十七次會議並發表重要講話。會議指出，深化農村土地制度改革，實行所有權、承包權、經營權“三權分置”，是繼家庭承包制後農村改革的又一大制度創新，是農村基本經營制度的自我完善。要圍繞正確處理農民和土地關係這一改革主線，不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式。農村土地農民集體所有必須牢牢堅持。要嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。要放活土地經營權，在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。
6000萬畝土地流轉，帶來2萬億財產收入
李東山是河南周口市西華縣東馮營村的農民，2014年以前，到城裡打工和回家務農兩不耽誤。他的四個兒女都已經成年，在鄭州買房定居。兒女給他算了一筆賬，每年回家半年務農的收益遠遠低於在城裡一個月打工的薪水，他也就此作罷，乾脆跟隨孩子住在了鄭州。全家人在鄭州過得其樂融融，沒有人再想回到老家，他把地以一年600元的價格租給了親戚。
隨著城市化的演化，像李東山這樣的農民已經紮根城市，農村的耕地、宅基地顯然成了雞肋，甚至毫無用處。他們最大的願望，就是“新土改”政策迅速推廣執行，能讓自己老家的資產活起來。
“土地流轉讓農民工能安心打工，讓願意種地的人能實現大規模專業化經營。這是發展現代農業的關鍵一步。”河南農業大學國際教育學院經濟學教授劉旗表示，土地流轉將會帶來巨大的利益。農民將土地承包經營權入股，組建土地股份合作社，不僅有利於農業的規模化經營，同時也能使農民獲得財產性收入。隨著城鎮化的推進，每年將會有6000萬畝左右的土地需要流轉，如果全部實現，將會給農民帶來2萬億元的財產性收入。
伴隨規模經營，新型經營主體加速成長。目前家庭農場、農民合作社、龍頭企業總量近270萬家，共同推進了家庭經營、合作經營、企業經營、集體經營共同發展。新型農業經營主體已逐步成為現代農業建設的生力軍，改變了農村傳統生產生活的面貌。病蟲害統防統治、土地託管等農業社會化服務快速發展，解決了一家一戶辦不了、辦不好的事情。
此外，農民如果擁有土地經營權的抵押和擔保全能，將能通過土地抵押獲得銀行信貸的支援，促進農村金融市場的發展。
改革要尊重農民意願，也要有歷史耐心
雖然對於新一輪土改，一些地區的農民熱情高，對於改革力度和範圍的期盼大，可是從國家層面來講，土改牽涉的利益太廣，絕不是一蹴而就的事情。
2014年9月底，中央審核了《關於引導農村土地經營權有序流轉寄展農業適度規模經營的意見》，其中對工商資本入村開了“口子”。《意見》規定，工商企業可以適度租賃土地發展良種種苗繁育、高標準設施農業、規模化養殖、開發農村“四荒”資源等現代種養業。而在一些地區的實施過程中卻變了味兒。
在先行試點的地區中，安徽省鳳陽縣小崗村——這個在30多年前土地制度改革的先行地，實行的就是“資本入村”的模式。將土地集中後轉包、轉租招商引資。但據相關媒體報導，工商資本大舉進入帶來新氣象的同時也出現了不少新問題，如企業經營的土地出現大面積拋荒與閒置，行政力量過多介入致使流轉中部分農民權益受損等。
土改試點中出現的一些問題不得不讓政府採取謹慎的態度。有權威人士表示，此次土改方案中，農地入市僅指集體經營性建設用地中的鄉鎮企業用地以及公益性事業用地，對於農村宅基地進入市場仍採取先試點，探索推進農民房屋財產權抵押、擔保、轉讓，對於能有效緩解城市商品房壓力的“小產權房”仍然不被承認。2013年中央“一號檔”還曾明確指出，“農村集體非經營性建設用地不得進入市場。”此次土地改革方案中農地流轉仍然被嚴格限制在農村集體內部。
“總體看，深化農村改革，最大的政策就是必須堅持和完善農村基本經營制度，絕不能動搖。”農業部部長韓長賦表示，要堅持農村土地農民集體所有，堅持家庭經營的基礎性地位，堅持穩定土地承包關係。農村改革必須審慎穩妥推進，一時看不清的，不要急著去動，有點歷史耐心，不能操之過急。一定要尊重農民意願，不搞強迫命令，確保農民權益不受損害。
“新土改”必須守住三條底線
正如韓長斌所言，改革固然是大勢所趨，而底線的堅守不能有絲毫的鬆懈。國土資源部部長、國家土地總督察姜大明在多個場合重申：“農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點必須堅持底線思維，牢牢守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線。”
新一輪農村土地制度改革，試點遇到的首要問題就是耕地保護。對此，中央黨校“三農”問題專家曾業松教授表示，把飯碗牢牢端在自己手中，是我國糧食安全的戰略目標。要實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，必須嚴守耕地保護紅線。
國土資源部黨組成員、總規劃師嚴之堯同樣認為：“任何時候都不能放鬆國內糧食生產，要嚴守耕地保護紅線，劃定永久基本農田，不斷提升農業綜合生產能力。只有這樣，才能確保穀物基本自給、口糧絕對安全。”
“保障農民的權利與保護耕地並不矛盾，而且是有助於保護耕地資源的。”中國社會科學院農村所社會問題研究中心主任、教授于建嶸認為，根據中國目前耕地資源人均佔有較為短缺的情況，土地改革強調嚴守耕地保護紅線是應當的，但是，他認為土地制度改革的大前提和核心應當是保護農民的權利。我國當前存在大量破壞和浪費耕地資源的現象，而且多年來屢禁不止，嚴守耕地保護紅線喊了二十幾年，但是耕地保護工作卻一直做得不盡如人意，耕地數量每年都在銳減，相當一部分被徵用和浪費，而且難以複耕。
究其原因，於建嶸認為，並不是國家對耕地保護不夠重視，政府部門在這個工作上也投入了很多資金和精力，根本的原因在於對於土地的主人——千千萬萬普通農民的權利保障不夠。由於缺乏制度性的土地權利保障，農民的土地可以隨時被各級政府徵用，其中不乏盲目開發的專案，相當多的土地被徵用之後沒有得到很好的利用和開發，閒置返荒；甚至一些專案後期難以推進，征地又難以複耕，造成巨大的耕地資源浪費。如果真正將農民的土地權益落到實處，讓土地的主人能自主地決定自己的土地應該如何使用、以什麼價格交易，其他開發主體不能以極其低廉的價格隨意圈佔大片土地，那麼耕地保護才有可能。
(來源:《《小康》下旬》 2016年11月)
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