與旅遊“黑名單”制度對應的有效聯動懲戒機制缺失，造成目前制度剛性不足，地方旅遊主管部門在建立並完善旅遊“黑名單”體系方面積極性並不高。
文/張紫 魯暢 潘祺 姚兵
10月9日，國家旅遊局公佈2起不文明旅遊行為案例，將兩名遊客列入旅遊不文明行為記錄。
《遊客不文明行為記錄管理暫行辦法》實施已超18個月，其間，修訂版《國家旅遊局關於旅遊不文明行為記錄管理暫行辦法》發佈，目前已有24人上榜“黑名單”。今年2月，由中航協頒佈的民航旅客版“黑名單”開始實施，至今上榜15人。
調查發現，懲治旅遊不文明行為已成社會共識，但因缺少完善有效的採集、認定、懲戒機制，上了行業或者地方旅遊“黑名單”的人多數並未受到“一處受罰，處處受限”的實際懲處。
部分地方版“黑名單”“開天窗”
2016年十一“黃金周”前，北京市發佈地方版旅遊“黑名單”制度。中航協以及部分省市此前陸續出臺旅遊不文明行為記錄的相關管理辦法。然而，在北京、安徽、黑龍江等地，這些“黑名單”制度在採集、認定、懲戒機制上普遍存在不足。
《國家旅遊局關於旅遊不文明行為記錄管理暫行辦法》並未明確旅遊不文明行為採集管道，只對調查核實階段的責任主體予以明確。
而在部分地方，“黑名單”記錄長期“開天窗”：2016年上半年，安徽省合肥市旅遊局建立旅遊質監“紅黑榜”，表示將對合肥遊客不文明行為資訊採集、核實、匯總、發佈等作出安排。但跟蹤發現，至今公示的“紅黑榜”上沒有任何不文明遊客記錄。
一位中部省份旅遊局監管處負責人坦言，地方旅遊主管部門往往是被動回應一些經媒體曝光、影響較大的典型案例，在建立並完善地方旅遊“黑名單”體系方面積極性並不高。
與此同時，“黑名單”認定界限模糊。9月份，有關北京房山怪石山13處景觀石遭紅漆塗鴉的帖子刷爆網路，事後當事人道歉並許諾清除。當地旅遊部門相關負責人回應，因怪石山還未開發為景區，且當事人道歉態度誠懇，決定不將其納入“黑名單”管理。
在國家旅遊局中秋節後公佈的5起典型案件查處結果中，三名誘導欺騙遊客消費或辱駡遊客、脅迫遊客消費的導遊，依法受到相應處罰後也未被列入“黑名單”，而今年2月北京一謾駡遊客的導遊則被納入。從業7年的哈爾濱導遊林佳良認為，設立“黑名單”出發點是好的，但認定機制不健全，讓公眾錯以為“逮著誰是誰”，令其可持續性和公信力大打折扣。
調查發現，“黑名單”聯合懲戒難執行。在“黑名單”設立之初，曾提及必要時會向公安、海關、交通等部門通報。但南航黑龍江分公司回覆表示，分公司目前未收到有關旅遊“黑名單”的通報。
據業內人士透露，上榜遊客往往只是聲譽受損，最多是個別人找工作時遇到困難，一些看過新聞的用工單位因此不錄用他。“更像是媒體報導而非‘黑名單’的威懾力。”
一些監管部門表示對“黑名單”不瞭解
重視不足、核實難度大導致部分地方的旅遊“黑名單”流於形式。公開資料顯示，黑龍江省旅遊發展委員會監督管理處於去年曾表示將建立“旅遊誠信名單”及“黑名單”，但在9月29日採訪中，該省旅遊委監督管理處與質監所接聽電話的工作人員均表示對省級“黑名單”不知情。
即使是合肥市旅遊局發佈的《遊客不文明行為記錄管理暫行辦法》明確要求“市旅遊局監督管理處、旅遊品質投訴中心共同負責該欄目的資訊審核工作”，但該市旅遊局監管處工作人員仍表示不瞭解此項工作。
合肥市旅遊品質投訴中心一名工作人員坦言，據她瞭解，地方管理辦法出臺以來，縣區沒有採集一例“黑名單”上報。“對於不在景區現場的主管部門而言，不文明行為採集與舉證很難。”
一些敢於先行先試的地區還遭遇了聯合懲戒難題。某一線城市曾主動與征信機構聯繫，希望能將旅遊不文明行為記錄與個人征信掛鉤，但被告知需要從全國層面與央行達成合作。
這種阻力還來自旅行社、景區。林佳良反映稱，旅行社及景區等機構在利益驅動下，對這種“黑名單”並不熱心，很難主動將遊客擋在門外。“更何況，當前許多旅遊景區和旅行社的銷售系統並非實名制，有心將‘黑名單’遊客拒之門外也是心有餘而力不足。”
“實施限制或懲罰措施的決定權在各個航空公司。但到目前為止，除了春秋航空和青島航空已將不文明旅客資訊錄入系統外，其他航空公司大多沒有採取相應的限制處罰措施。”中國航協副秘書長柴海波說。
北京市法學會旅遊法研究會理事李廣認為，建立“黑名單”制度的初衷，是想與民航、金融、出入境管理部門形成聯動，對列入“黑名單”的人通過出境、高消費限制進行聯動懲罰。但針對公民處罰措施或剝奪公民基本權利的措施，應由法律或行政法規來規定，且應有嚴格的立法程式要求。而旅遊不文明行為記錄管理辦法只是規範性檔，決定了其內容更多是宣導性的。
尚需建立有效聯動懲戒機制
9月28日發佈的《北京市旅遊不文明行為記錄暫行辦法》，對管理物件、不文明行為範疇、採集管道等進行了細化與補充。將採集管道細化為旅遊主管部門、旅遊經營單位和旅遊協會、“提升首都公民旅遊文明素質”聯席會成員單位及媒體和社會舉報。
中國民航報公眾號此前進行的網路調查顯示，91％的網友支援航空公司對不文明旅客說“不”，86.4％的網友認為航空公司應該暫時停止對不文明旅客的服務。
專家介紹，在一些西方國家，一旦在航空器上發生不文明行為或擾亂公共秩序的事件，涉事旅客馬上就會被“請”下飛機。僅2011年，美國就有超過1.7萬名旅客被拒絕登機或被驅趕下機，讓人看到制度的剛性。
與國外相比，國內旅遊“黑名單”制度剛性不足。即使是在最新發佈的北京地方版旅遊“黑名單”制度中，更多的字眼是“聯合懲戒建議函”，旅行社“可以”不提供服務，高峰期經營單位“可以”限制其購票參觀。
如何讓“黑名單”制度更具剛性？中國社科院財經戰略研究院副教授魏翔認為，從一些國外景區成熟的管理辦法來看，儘管對不文明旅遊行為以教育為主，但當達到損壞文物等程度時，景區就會移交給警方等部門進行查處、起訴。
李廣認為，加大對“黑名單”內人員的懲罰力度需要立法層面上做調整，賦予旅遊行政管理部門對不文明遊客行為行政處罰許可權。對於不文明導遊及旅行社，魏翔建議實施嚴格的業務限制，即根據不同違規情節明確不能進入相關服務市場的時限等，提高違規成本。
多位專家認為，行業間、地區間的資訊覆蓋和共用程度，與“黑名單”的有效性和威懾性呈正比例關係。建議旅遊部門、征信、交通、公安等各部門加強合作，形成有效的聯動懲戒機制。
柴海波說，中航協倡議，各航空公司應根據各類出遊黑名單中不文明行為的惡劣程度，特別是已經危及飛行安全和航空運輸秩序的違法行為，堅決採取不同程度的限制措施，直至限制購票和登機。
編輯/余弘陽
(來源:《《小康》中旬》 2016年11月)
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