近日，廣東省委辦公廳印發了《關於貫徹“三個區分開來”治理為官不為的意見》，對“佔著位子不幹事”的“為官不為”現象亮劍。專家認為，此舉是一種積極的容錯機制，守住不準為私的底線，讓真正想改革創新的幹部得到保護。
《小康》記者 麥婉華
清代紀曉嵐撰寫的《閱微草堂筆記》有個“公堂木偶”的寓言。一官員在閻王爺面前自稱生前所到之處只飲一杯清水，“雖無功，但總無過”。閻王爺斥道：“如不貪就是好官，那在公堂中設一木偶，連水都不用喝，豈不更好？”這是對為官不為現象的形象刻畫。
2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導幹部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話指出，總的看我們的幹部團隊素質不斷提高、結構明顯改善，但是一個突出問題是部分幹部存在一定程度的“為官不為”。
《小康》記者注意到，近兩年來，不少地方或者部門都有主動曝光“為官不為”的現象。例如，最高人民法院通報人民法院關於行政不作為十大案例，廣東省、深圳市都有通報2015、2016年度“為官不為”的典型案例。
3月15日，廣東省委辦公廳印發了《關於貫徹“三個區分開來”治理為官不為的意見》。此項措施推出的背景為深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，全面落實黨的十八屆六中全會精神，深入推進廣東省全面從嚴治黨。
“為官不為”的狀況如今到底是怎樣的態勢？它的背景和成因是什麼？如何“結合三個區分來”改善為官不為這種現狀？
“為官不為”不只是現階段存在
2016年3月，李克強總理在國務院第四次廉政工作會議上說，為政不廉是腐敗，為官不為也是變相腐敗。“仕而廢其事，罪也。”庸政懶政怠政必須繼續堅決加以整治。國務院繼續開展大督查，該處理的處理，讓能者上、庸者下、劣者汰，決不允許佔著位子不幹事。
“佔著位子不幹事”是對於為官不為的通俗解釋。中國浦東幹部學院教學研究部副教授何麗君在調研中總結，為官不為的內涵分為狹義和廣義之分。狹義“為官不為”是幹部在其位，不謀其政的行為。而廣義“為官不為”是幹部由於理解與認同程度、自身能力及受益程度等原因，不完全、不及時、不有效履職履責的現象。
深入研究“為官不為”現像是多個黨校的重要課題。中共南通市通州區委黨校教員楊曼認為，中央提出改進工作作風的八項規定後，一些機關“門難進、臉難看、事難辦”的現象有所好轉，但是卻出現了“門能進、臉好看、事不辦”的現象。
“主要表現分為3種。第一，消極怠工慢作為。有些領導幹部缺乏‘為人民服務’的公僕意識，幫老百姓辦事時能躲就躲，躲不過就推；推不過去能拖就拖，讓群眾跑斷了腿，傷透了心。第二，碌碌無為庸作為。領導幹部存在一些不想幹事、不能幹事、幹不成事的問題。他們當一天和尚撞一天鐘，得過且過，不思進取。有些領導幹部缺乏創新意識，不求有功，但求無過，心甘情願當‘太平官’。第三，狀態渙散懶作為。有些領導幹部雖然人在崗位，但心不在崗位，在辦公室玩手機、看視頻、炒股票等。更有些領導幹部熱衷封建迷信、算命看相。”楊曼表示。
“但‘為官不為’的情況不是如今才有的，而是在相當一段時間內就存在。只不過，習近平總書記提出之後，大家更加關注。”何麗君在接受《小康》雜誌記者採訪時說。
新時期下，我國進入經濟轉軌、社會轉型、改革攻堅期。楊曼認為，尤其是當前階段改革開放進入深水區，當利益集團的利益與改革方向相悖時，其成員就會停滯不前或是退縮。
不為是“為”和“不能為”之間的灰色地帶
在中國傳統社會，官僚階層存在明哲保身、老成持重的中庸之道及價值準則。這種根源於儒家的為官之道教導為官者既要能夠入仕為官，同時也需要審時度勢，做到為人處世張弛有度。“樹大招風”、“槍打出頭鳥”等諺語被一些領導幹部奉為為官的真諦。
因此在分析官員為官不為的原因時，這也是其中之一。那麼還有哪一些原因？何麗君認為，這跟官員本身的個性、年齡有關，也跟官員本身所處的組織氛圍有關。
“其實，為官不為當中‘不為’的部分更多是指在‘為’和‘不能為’之間的灰色地帶，因為其實如今黨章、黨紀已經規定哪一些是不能做的。而幹部本身的職位則規定了哪一些是必須做的。那在必須做和不能做中間，就有一些事情可以做可以不做。如果那個幹部是積極的，他可以選擇做。但有些幹部擔心能力不足，那他可能就會選擇不做。另外，組織的氛圍也很重要。如果組織中敢為人先的氛圍比較濃，那麼幹部也會更願意‘為’。相反，組織氛圍大家都是明哲保身，那幹部會更容易選擇‘不為’。”何麗君說。
而中共亳州市委黨校講師高傳晉則認為還要結合制度層面分析。首先從幹部考核機制來看，不少幹部認為目前考核機制存在一定的問題。在問責制度上，幹部普遍覺得問責結果運用剛性不強，問不到實處，責不到痛處。而在幹部任用制度上，他們認為應該形成“以工作實績論英雄”的用人導向，考核體系設置方面要科學化、民主化，更具可行性。如今考核制度方面的問題是導致“為官不為”的一個重要根源。
另外，高傳晉還從監督問責層面進行分析。他在調查中發現，現在上級直接給專案或者改革，有的單位都不願意要，理由是“程式多、風險大、落實難”。這背後有個“怕擔責”的問題，有部門利益的考量：怕被問責追責，影響到個人前途。可見，監督問責引發的“怕作為”是影響幹部不敢為、不願為的重要因素。此時，容錯機制顯得尤為重要。
三個區分開來給官場帶來容錯氛圍
2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導幹部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話公開發表。在談到儘快扭轉一些幹部“為官不為”問題時總書記指出，要做到“三個區分”，最大限度調動廣大幹部的積極性、主動性、創造性。
“三個區分開來”，就是要把幹部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止後依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來，保護那些作風正派又敢作敢為、銳意進取的幹部。
何麗君認為，“三個區分開來”是容許幹部在改革創新當中無意過失，這是一種積極的容錯機制。“如果各組織能真正實行好三個區分開來，這將在制度上、實踐上帶來容錯氛圍。那麼真正想改革、想創新的幹部得到了保護。這能一定程度上抑制‘為官不為’現象。”
廣東省委辦公廳印發的《關於貫徹“三個區分開來”治理為官不為的意見》（以下簡稱“《意見》”）正是此意。發佈《意見》當日，中共廣東省紀委、廣東省監察廳舉行“問責為官不為和落實容錯機制”工作座談會。
會中指出，廣東省紀委省監察廳一方面會同有關部門在全省部署開展整治為官不為工作，2016年督促廣東省查處為官不為1707人，給予黨紀政紀處分1004人；一方面盡力避免“幹多錯多、幹少錯少、不幹沒錯”逆向激勵，認真落實“三個區分開來”原則和容錯容誤機制，營造了良好的幹事創業氛圍。
廣東省紀委書記黃先耀強調，各級各部門要深入貫徹“三個區分開來”原則，把握為公還是為私、故意為之還是無意過失、竭盡所能還是放任推諉、不可抗力還是失職失責和正反兩方面綜合效果，認真落實《意見》和《廣東省黨的問責工作實施辦法》（以下簡稱“《辦法》”）提出的20條免責和減責條款，科學實施容錯容誤機制，守住不準為私的底線，最大限度地保護和激發黨員幹部幹事創業的積極性、主動性、創造性。
那麼在實踐中，廣東省市各部門是如何落實《關於貫徹“三個區分開來”治理為官不為的意見》？以廣州市金融局為例，《小康》記者獲悉，廣州市金融局貫徹落實上述《意見》、《方法》中，遵循四個原則：堅持實事求是，公平公正；堅持鼓勵幹事，寬容失誤；堅持權責一致，懲教結合；堅持依紀依法，準確界定。建立合理的容錯機制，做到有所容有所不容，明確容錯的範圍和條件。主要包括以下七種情形：
一是法律、法規沒有明令禁止的；二是符合上級黨委、政府和市委、市政府決策部署的；三是在推進改革中先行先試，敢於擔當，勇於作為的；四是經過依法決策和民主決策程式的；五是沒有為自己、他人或單位謀取私利的；六是改革創新為達到預期效果或造成負面影響，屬於不可抗力導致或無失職行為的；七是根據中央、省、市有關要求可予區分的其他情形。
廣州市金融局相關人員表示，建立容錯機制，絕不是對紀律“鬆綁”，而是給在金融改革創新發展一線的幹部吃一粒勇於擔當的“定心丸”，讓幹部踏踏實實、明明白白、放心大膽地幹事。局班子對出現錯誤的幹部，在容錯上重點抓好三個關鍵環節：一是對錯誤的甄別，做到定性準、公正客觀；二是對錯誤的研判，做到發揚民主、廣開言路；三是對錯誤的處理，做到區別情況，分類處理。堅決杜絕亂“戴帽子”、亂“貼標籤”。全域上下營造了一個能幹事、敢幹事、幹成事的良好氛圍。
為官有為必須科學的有為
“為官不為”現象的存在會危害政治生態，有損黨和政府的形象，也會在不同程度損害群眾利益。因此，不能聽之任之，今後如何治理顯得尤為重要。
何麗君認為，對為官不為的治理要落實黨委主體責任和紀委監督責任，建立上管下一級的分層級分領域治理體系。堅持“嚴”字當頭，完善法規體系，健全激勵約束長效機制，切實提高治理的針對性和實效性。
“首先，要完善法規體系，這是從嚴治理的主要依據。”何麗君建議，系統梳理《中國共產黨章程》，以及《中華人民共和國公務員法》、《中華人民共和國行政監察法》和《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》等相關法律規章，使之與實際情況更為匹配，以法律形式規範“為官不為”。
另外，她還認為從嚴治理的關鍵所在是健全激勵機制。一是實現“為官不為”與幹部考核選拔任用體系的有機結合。把“敢於擔當”標準貫穿于動議、民主推薦、考察、討論決定、任職全流程。二是拓展職級晉升通道，健全職務職級並行制度。打破職務與級別的對應關係，級別與工資待遇掛鉤，拓展幹部職業發展通道，調動幹部的工作積極性。三是引入平衡記分卡，加強績效管理。借鑒企業從財務績效、客戶滿意、內部管理和員工成長創新四個維度進行關鍵績效評價。
何麗君表示，還要建立約束機制，這是從嚴治理的重要手段。要建立重大決策的實錄機制。對於重大決策、重要幹部任免、重大專案安排和大額度資金使用情況的決策過程如實記錄，存檔備案，以便有據可查。同時，也要健全嚴肅有力的追究機制。制定“為官不為”追究實施細則，分清集體責任、個人責任、主要領導責任和重要領導責任，嚴重者依法依紀追究責任。而且，還要建立全面動態的預警機制。廣辟資訊通道，構築包含黨委政府、群眾及同事在內的開放多元立體“為官不為”資訊採集網路，結合預測推斷法確定幹部“為官不為”預警臨界值，劃分輕度、中度和重度預警區間。針對不同類型的警情，採取不同程度的處理。
“我認為，今後為官應該遵行社會規律規則。就是說，領導幹部要俯下身子，更多實事求是地調研，做到從群眾中來到群眾中去，更好地科學有為。而針對領導幹部如何能在調研中瞭解到真實情況，這就是他們調研的藝術和方法的問題。如果他們真的想瞭解事情，一定能有好的方法。就如習近平總書記所提到的，要帶著感情去調研，還要科學地調研，這樣才能聽到真實的資訊和情況。所以說，為官有為必須是科學的有為。”何麗君說。
編輯/陳遠鵬
(來源:《《小康》中旬》 2017年4月)
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